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阳光

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关于我

毕业于机械专业,中级职称,无损射线探伤Ⅱ级证,熟悉压力容器设计、制造的相关法规和标准。 撑握压力容器制造许可的鉴定评审工作,ISO9000--2001鉴定评审工作。曾担任董事长助理、副总经理、压力容器质保工程师等职务,现任副总经理。

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责成强拆的行政法研究  

2017-03-03 13:42:53|  分类: ※包罗万象※ |  标签: |举报 |字号 订阅

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田原 - 阳光收编珍藏田原 - 阳光收编珍藏

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本文来源于网络,并不代表本人观点,仅供参考研究,如有冒犯请告诉我,我将及时删除。

责成强拆决定的行政法问题研究

  对于本案无论是一审还是二审都涉及到这样一个问题,就是市、县人民政府的强制拆迁的决定到底是内部文件还是外部的行政命令,到底是具体行政行为还是抽象的行政行为,是特定的还是不特定的?这一切实际上都在解决一个问题,即强制拆迁的决定是否具有可诉性。本案中两审法院都受理了该案,表明二者都把责令强拆的决定看作是具体的行政行为,具有可诉性。这也是法院在判决论理过程中提到的问题。其实本案的争议焦点是在赔偿数额上,法院坚持“谁主张,谁举证”的原则,而向对方在提出行政赔偿的过程中却找不到足以支持其赔偿请求的证据。按照行政诉讼的证据原则,采取的是被告举证的原则,但是在本案中的损害因其数量上和损害程度上以及取证的难度上面,使得相对人的主张无法实现。其实一审和二审并无太大差别。只是在赔偿问题上二审给予了相应的补偿。笔者认为在本案中最值得注意的一个问题是政府在作出强制拆迁决定的时候并未对给被拆迁人提供安置房或周转房,并且也未对被拆迁人是否有安置房和周转房进行调查这是一个程序上的违法。并且被拆迁人在诉讼的过程中到底是该以作出责成拆迁决定的机关为被告还是应该以作出具体拆迁行为的机关为被告?本案中,区政府所作出的《责成强拆通知书》到底应该是什么性质的文书?是否具有可诉性?本文首先对强制拆迁决定的法律依据进行分析,再对责成强制拆迁的性质进行分析。

一、关于强制拆迁和责成强制拆迁的合法性依据

  对于责成强制拆迁并不能单独的从强制拆迁决定中剥离出来,从其产生的原因来看,责成决定或者责成通知书是在拆迁裁决作出之后所发布相当于强制拆迁决定的文书其效力应该与强制拆迁决定相当。那么我们先来讨论强制拆迁决定的合法性问题。

  在我国对于本案中所提到的县级政府强制拆迁决定有法律法规的相关规定, 强制拆迁具有国家强制征收征用的性质,城市土地的所有权按照我国物权法第四十七条的规定:城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。因此国家将其所有的土地的使用权的收回具有一定的法律依据。因此我国市、县人民政府和人民法院的拆迁决定也就有了法律的来源,再加上我国宪法乃至其他法律法规的授权这就使得拆迁更有了法律依据:

  (1)宪法: 《中华人民共和国宪法》第十三条规定:国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并 给予补偿。第十三条规定实际上赋予了地方政府有权代表国家,基于 公共利益的需要, 对公司私有财产的征收和征用权限。 第一百零七条: 县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限, 管理本行政区域内 的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、 民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发 布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。这一条规定 赋予了行政机关对经济、教育、城乡建设等事业的行政管理权。

  (2)法律: 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定:公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行 的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。

  (3)行政法规: 《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定:被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的 市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。

  (4)部门规章建设部2005 年200 号文件《关于印发<城市房屋拆迁工作规程>的通知》中,第十五条 规定:被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。第十六条规定:房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前,应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等,对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容进行听证。房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁,必须经领导班子集体讨论决定后,方可向政府提出强制拆迁申请。第十七条规定:实施行政强制拆迁时,应当组织街道办事处(居委会) 、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人, 并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。

  (5)地方性法规及规章:各省级人民代表大会及省级人民政府根据 相关拆迁法律法规出台了适用于本省脃围内的地方性法规和规章。如,上海市政府于2001 年出台《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(上海市政府 111 号令)。上海市放府111 号令在第二十五条(裁决后的强制执行)中规定:被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未完成搬迁的,经区、县房地局申请,由区、县人民政府责成区、县房地局和公安机关等有关部门强制执行;或者由区、县房地局依法申请人民法院强制执行。 区、县人民政府责成有关部门强制执行的,应当提前通知当事人。

  (6)司法解释《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件 问题的批复》中规定:一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者 城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为行政案件受理。

  (7)其他政策性文件:原上海市房地局于2004 年出台《上海市城市房屋拆迁行政裁决若干规定》(沪房地资拆[2004]286 号)文件。 286 号文件第十七条规定:被拆迁当事人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,裁决机关可依法申请强制执行。《银川市城市房屋拆迁行政强制执行规定》第五条规定经市、县(区)人民政府接到房屋拆迁管理部门强制拆迁申请后,应当进行审查,认为拆迁行政裁决认定事实清楚、适用法律得当、补偿标准合理且提供了安置(或周转)用房或拆迁补偿资金的,应当作出准予行政强制拆迁的决定。

  以上是行政强制拆迁的合法性依据。本案中的责成强制拆迁是地方政府针对其下属机关申请的而作出的行政命令,而且在本案中强拆之前并没有任何强制拆迁的法律文件作出,在市区政府作出《责成强制拆迁通知书》之后,王营镇政府、区公安局、区城管局及第三人就对被拆迁人的房屋进行了拆迁。因此,在本案中可以认定《责成强制拆迁通知书》即强制拆迁决定书。法学学者姜明安教授说,按照现行规定,由政府部门责成有关部门做的强拆就是行政强拆。强制拆迁是为了公共利益的需要强行收回国有土地,而对国有土地上的房屋及其他不动产所采取的一种措施,其行使有合法性依据。但是在实践中缺出现不少这样的案例。江西宜黄案致使三人在自家房顶自焚。太多的案件暴露了在强制拆迁过程中所出现的问题。这些问题大多都是拆迁过程中所存在的一系列违法现象,以及法制的不完善造成的。对于强制拆迁决定我国目前并没有法律明确规定其具有可诉性,但是在实践中对于这个问题各地的做法也不尽相同。我国现行的《城市房屋拆迁管理条例》,拆迁人与被拆迁人或拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服,可向法院起诉。这里的裁决也包括法院的强拆决定,也应当包括政府的责成强拆。《苏州市城市房屋拆迁行政强执行 程序》第十四条规定,被执行人对行政强制执行决定,可以依法提起行政复议或者行政诉讼。复议或诉讼期间,不停止强制执行的实施。《徐州市城市房屋行政强制拆迁实施办法》第十五条规定,当事人对行政强制拆迁决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。复议或诉讼期间,不停止行政强制拆迁的实施,法律、法规另有 规定的除外。《成都市城市房屋拆迁行政强制执行程序规定》第十四 条规定,拆迁当事人对行政强制拆迁决定不服的,可依法申请行政复议,或依法提起行政诉讼。《太原市城市房屋拆迁强制执行程序规定》第十五条规定,拆迁当事人对行政强制拆迁决定不服的,可依法申请行政复议,或依法提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间,不停止原决定的执行。法律、法规另有规定的除外。《北京市国土资源和房屋管理局关于转发建设部〈城市房屋拆迁行政裁决工作规程〉做好城市房屋行政强制拆迁工作的通知》中第三部分第 (三)条第6 款规定,行政强制拆迁决定书应当告知当事人依法享有申请复议或者诉讼的权利及改造方式和期限,这也说明北京市也确认了强制拆迁决定的可诉性。

二、责成强制拆迁决定的性质

  对于强制拆迁的性质,学界各有说法。有学者认为强制拆迁不具有直接的法律效力,不应该具有强制执行力,因此也不应该认为是行政诉讼法中规定的可诉的具体行政行为。理由有:

  (一)行政强制拆迁决定的作出不是正当程序所必需,即不作出行政强制拆迁决定而直接实施行政强制拆迁不违反正当程序;

  (二)行政强制拆迁决定的作出并未对被拆迁人的权利义务产生实际影响;

  (三)被拆迁人起诉行政强制拆迁决定没有实际意义,也没有任何诉讼效益;

  (四)行政强制拆迁决定交待诉权和起诉期限的,也不能因此纳入行政诉讼受案范围。

  本文认为强制拆迁决定应该是具体的行政行为,应该具有可诉性, 2010 年《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》第十五条 规定,被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对县级以上地方人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼。虽然该建议稿并没有正式成为政府条例,但是仍然可以将拆迁决定视为可诉性的行政行为。从具体行政行为的可诉性来分析:

  (1)强制拆迁决定作出的主体是市县政府,是一个特定的主体。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定:被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。由此我们可以看出,强制拆迁制度设计的初衷是对被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限未搬迁的情形一种救济手段。强制拆迁的相对主体也直接指向了未在裁决规定的搬迁期限内搬迁的被拆迁人或者房屋承租人。强制拆迁的相对主体虽然可以涉及多人,但可通过房屋权利证明文件或者户籍证明等文件加以确定。

  (2)《城市房屋拆迁工作规程》第21 条规定:依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁房屋拆迁管理部门应当提前15 日提前通知被拆迁人,并认真做好宣传解释工作,动员被拆迁人自行搬迁。在《规程》的框架下,行政强制拆迁的依据是强制拆迁决定。而且,行政强制拆迁决定,具有对象和内容上的特定性,其适用对象必须限定在强制拆迁决定所指向的行政相对方,而不能在相对方上做任意适用和扩大。强制拆迁决定范围内的房屋拆除之后,该强制拆迁决定即失去了法律效力,只在行政作为的证据的证明力内具有证明作用,而不能再依此为依据做出其他的强制拆迁行为。 “反复适用”

  (3) 指的是时间上的范畴,意即一个行政性规范文件(抽象行政行为)应当具有一个反复适用的弹性,在一个较长的时间内能够针对同类性质的行为进行约束和规制。在这里,我们应当区分“反复适用”和“持续有效”这两个概念。“持续有效”强调的是时间的自然延续,一个法律文件的做出,除非有法律、法规或其他政策性文件明示前一个法律文件失效,或经司法审查确认该法律文件因违宪、与上位法相冲突而归于无效,都会呈现“持续有效”的状态。而“反复适用”强调的是文件自身的延续性质,文件本身对当下或将来的行为具有约束与规制的能力。强制拆迁决定因其会导致房屋物权权利的直接变动,行政法学者和实务人员一般会对其持谨慎的态度。在实务中,强制拆迁决定书一般包括被拆迁人(行政相对方)、案件的原由、决定机关、被拆迁人应于何日之前限期搬迁、在限期搬迁内仍未搬迁的,有权机关将于何日针对哪个房屋实施行政强制拆迁。由此,我们看到强制拆迁决定书并不具备“反复适用”的特性,强制拆迁行为也即一次性行为,不具有抽象行政行为所要求的“反复适用”性质。

  鉴于在行政强制拆迁中所出现的众多的问题,无论是被拆迁者自焚还是上访,都不是解决问题的最佳途径,唯有通过司法手段,在拆迁补偿中真正做到合法,规范房屋评估的程序,保护被拆迁人的合法权益,拆迁中的各方的矛盾就会不断减少。随着新条例的实施,相信拆迁问题不会在中国成为一个很迫切的问题。

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